Cuba y el reto de evitar una crisis fiscal ante una transición a la democracia

La transición de Cuba desde una economía planificada centralmente hacia un modelo más liberal y un régimen democrático plantea enormes desafíos fiscales. Tras décadas de control estatal casi absoluto, el Estado cubano carga con desequilibrios presupuestarios significativos. En 2020 el déficit fiscal alcanzó un 17,7% del PIB, elevando la deuda pública oficial por encima del 18% del PIB. Aunque ese nivel de deuda puede parecer moderado, la falta de crecimiento económico y la acumulación de déficits recientes lo vuelven incompatible con la estabilidad económica. De hecho, el peso del Estado en la economía cubana es abrumador: el gasto público llega a casi un 80% del PIB, reflejando la omnipresencia estatal y una carga insostenible.

En un entorno poscomunista, sin la disciplina impuesta por el plan central y bajo la presión de demandas sociales insatisfechas, existe el riesgo de crisis fiscales e incluso hiperinflación si no se establecen normas claras para el manejo responsable de las finanzas públicas. Este artículo analiza cómo las reglas fiscales – límites autoimpuestos al gasto, déficit y deuda del gobierno – pueden ser un ancla de estabilidad en la Cuba en transición. Se examina el contexto fiscal actual de Cuba, se extraen lecciones de modelos exitosos en otros países (desde Suiza hasta Chile y Suecia), y se evalúa cómo combinar reglas de gasto, de balance estructural, techos de deuda y mecanismos institucionales para evitar crisis fiscales. Finalmente, se proponen recomendaciones concretas y viables para implementar estas reglas en un nuevo régimen democrático cubano, asegurando así la sostenibilidad fiscal y el crecimiento económico inclusivo.

Contexto fiscal e institucional de Cuba bajo el régimen comunista

Bajo el régimen comunista, Cuba ha mantenido una política fiscal opaca y expansiva, sustentada en la impresión monetaria y la ausencia de contrapoderes institucionales. El gobierno revolucionario ha financiado crónicamente gastos por encima de sus ingresos, confiando en subsidios externos (como los de la extinta URSS o Venezuela) y en la emisión de dinero, dada su imposibilidad de endeudamiento sostenible en mercados internacionales. Los datos oficiales son escasos y rezagados, pero apuntan a un deterioro agudo: la deuda pública reportada era 18,2% del PIB en 2018, pero los enormes déficits recientes (especialmente el de 2020, equivalente al 17,7% del PIB) habrían elevado significativamente esa ratio. Además, buena parte de la deuda externa de Cuba se encuentra en default o en moratoria, reflejando la incapacidad de pagar a los acreedores internacionales. La inflación interna se ha disparado tras la unificación monetaria de 2021, superando el 60% interanual a fines de ese año, síntoma de la financiación monetaria de los déficits y de profundos desajustes macroeconómicos.

Institucionalmente, no existen reglas fiscales ni frenos al poder discrecional del gobierno en Cuba. El presupuesto del Estado es aprobado automáticamente por la Asamblea Nacional unicameral sin un debate plural ni transparencia, y el Partido Comunista domina todas las decisiones económicas. Los dirigentes no enfrentan restricciones políticas ni administrativas para decidir gastos e ingresos, ejerciendo un control absoluto sobre la economía. Esto ha permitido políticas fiscales altamente procíclicas y arbitrarias: por ejemplo, ante la recesión iniciada en 2019 (agravada en 2020 por la pandemia), el gobierno lanzó la “Tarea Ordenamiento” – una reforma que incluyó fuertes devaluaciones y alzas salariales – sin un ajuste fiscal creíble que la respaldara, lo que terminó alimentando la inflación y agravando la crisis .

La ausencia de contrapesos también se manifiesta en la falta de transparencia y rendición de cuentas. Los datos fiscales son publicados con retraso y de forma incompleta. No existe un consejo fiscal independiente ni una contraloría verdaderamente autónoma que audite el presupuesto. En este contexto, el gobierno cubano ha podido “gastar por encima de sus posibilidades” durante años, acumulando deudas ocultas y compromisos que ahora asfixian a la economía. Como señaló un economista cubano, “el Estado no puede financiar toda la actividad económica de la nación”, y Cuba se encuentra atrapada en un círculo vicioso de recesión, déficit e inflación.

Con la perspectiva de una transición democrática, este legado fiscal e institucional es sumamente peligroso. La historia de otros países muestra que, al caer un régimen autoritario, las nuevas democracias enfrentan enormes presiones sociales para aumentar el gasto (mejorar salarios, pensiones, infraestructura, etc.), al tiempo que la economía atraviesa dislocaciones productivas. Sin anclas fiscales, el resultado puede ser explosivo: varias transiciones en Europa del Este en los 90 enfrentaron hiperinflaciones y colapsos fiscales iniciales antes de estabilizarse. Por tanto, Cuba necesita urgentemente establecer reglas de gasto y fiscalización que limiten la discrecionalidad, restauren la credibilidad y eviten una crisis de deuda en plena transición. En palabras de un analista, “la economía cubana necesita estas reglas fiscales para salir del círculo vicioso en que se encuentra, impulsar la inversión, atraer capital extranjero y desarrollar el sector privado”. Esto requerirá un profundo cambio de paradigma: pasar de la arbitrariedad del plan comunista a la disciplina de normas objetivas y transparentes.

La importancia de las reglas fiscales en una transición económica

Las reglas fiscales son compromisos legales que restringen la política fiscal (gasto, déficit, deuda) de forma permanente, más allá del ciclo político. En las transiciones post-comunistas, anclan las expectativas de los ciudadanos, inversores y acreedores en que el nuevo gobierno no incurrirá en derivas populistas insostenibles. También proporcionan un marco estable para la planificación presupuestaria, permitiendo atender prioridades sociales sin causar crisis.

La literatura económica y las experiencias internacionales sugieren que una gestión fiscal imprudente es un riesgo importante en economías en transformación. En América Latina, muchos países sufrieron décadas de alta inflación hasta que adoptaron políticas de disciplina fiscal y bancos centrales más independientes en los años 90. Estudios del FMI muestran que los países que fortalecieron sus instituciones fiscales mediante reglas fiscales y procesos presupuestarios transparentes lograron mejores resultados macroeconómicos. En cambio, la consolidación fiscal basada en ajustes de emergencia (recortes abruptos de inversión, alzas de impuestos distorsionantes) perjudicó el crecimiento a largo plazo y el apoyo popular a las reformas. La estabilidad fiscal sostenible requiere un marco institucional que limite el endeudamiento excesivo, haciendo la política fiscal predecible, creíble y contracíclica.

La adopción de reglas fiscales durante la transición cubana podría brindar credibilidad inmediata al nuevo gobierno, demostrando el compromiso de “no gastar más de lo que se tiene” y rompiendo con la herencia de déficits crónicos del castrismo. Unas reglas bien diseñadas protegerían las inversiones sociales prioritarias incluso en entornos de austeridad, por ejemplo, un tope al gasto ajustado por ingresos estructurales podría sostener programas sociales esenciales y la inversión productiva. Además, al impedir que el déficit se salga de control, las reglas fiscales evitarían la emisión monetaria desmedida o el endeudamiento irresponsable, frenando la inflación y preservando el valor del ahorro de las familias.

Las reglas fiscales también pueden ayudar a conciliar las enormes necesidades de reconstrucción económica con la confianza internacional. Cuba necesitará atraer ayuda externa, inversión extranjera y eventualmente reestructurar su deuda. Un marco fiscal robusto con límites al déficit y la deuda aumentaría la disposición de los socios a apoyar financieramente, disminuyendo el riesgo de impago futuro. En resumen, las reglas fiscales funcionarían como un “cinturón de seguridad” para la economía cubana en transición, obligando a los gobiernos a vivir dentro de sus medios y enviando señales claras de responsabilidad.

Ahora bien, ¿qué tipos de reglas fiscales existen y qué enseñanzas brindan los países que ya las aplican exitosamente? A continuación, analizamos varios modelos que combinan reglas de gasto, balance estructural, techos de deuda y mecanismos de control institucional, con miras a su posible aplicación en Cuba.

Modelos exitosos de reglas fiscales en el mundo

Cuba puede inspirarse en experiencias internacionales exitosas para diseñar reglas fiscales efectivas. Varios países, tanto desarrollados como emergentes, han implementado marcos fiscales disciplinados, evitando crisis de deuda y choques económicos. Entre ellos, Suiza, con su “freno de la deuda” constitucional; Chile, pionero en reglas de balance estructural; Suecia, ejemplo de consolidación fiscal mediante techos de gasto y superávits; y Polonia, que incorporó límites de deuda en su Constitución tras el comunismo. Cada caso ofrece lecciones sobre reglas efectivas.

El “freno de la deuda” en Suiza: disciplina constitucional del gasto

Un ejemplo paradigmático es Suiza, país que en 2001 adoptó por referéndum una estricta regla fiscal constitucional conocida como “freno a la deuda” (Schuldenbremse). Esta regla, inscrita en el Artículo 126 de la Constitución, obliga a que el Estado no gaste más de lo que ingresa a largo plazo. En la práctica, Suiza estableció un límite al gasto anual igual a los ingresos públicos estimados, ajustado por el ciclo económico. Esto significa que en años de bonanza, cualquier excedente de ingresos se ahorra (no se gasta), creando un colchón para financiar déficits en años de recesión, logrando así el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico. La regla es estricta, pero tiene flexibilidad para eventos extraordinarios: en casos de crisis severas o desastres naturales, se permite incurrir en un déficit mayor, pero los excesos deben compensarse posteriormente en épocas de crecimiento.

La adopción de esta regla fiscal transformó las finanzas suizas. Venía precedida de una etapa de altos déficits en los 90, que llevaron la deuda pública a cerca del 53% del PIB. Tras la entrada en vigor del freno de la deuda en 2003, Suiza revirtió la tendencia acumulando superávits y redujo su deuda pública del 53% a apenas 40% del PIB en solo cinco años (2005–2010). Mientras sus vecinos europeos aumentaban sus deudas hacia niveles del 70–85% del PIB, Suiza las bajó drásticamente, evidenciando el éxito de la disciplina fiscal institucionalizada. Incluso transcurridas dos décadas, la deuda helvética siguió disminuyendo en términos absolutos (de 130 mil millones de francos en 2005 a menos de 110 mil millones en 2011) y el país enfrentó la crisis financiera global de 2008-09 con una posición fiscal sólida.

Varios factores explican el éxito del modelo suizo. Primero, su anclaje constitucional y legitimidad democrática abrumadora – fue aprobado por el 85% de votantes en referéndum – le otorgaron permanencia y credibilidad. Ningún gobierno puede fácilmente derogar o ignorar la regla sin costos políticos severos. Segundo, la regla es transparente y fácilmente comprensible para el público: “no gastar más de lo que se tiene” se convirtió en un principio rector incuestionable. Tercero, el diseño combina rigurosidad con flexibilidad: la exigencia de equilibrio estructural impide el endeudamiento sistemático, pero permite responder a recesiones – justo lo necesario para que la política fiscal sea contracíclica y no asfixie la economía en crisis. Finalmente, Suiza acompaña la regla con un robusto mecanismo de monitoreo: la Oficina Federal de Finanzas recalcula cada año el límite de gasto permitido según las previsiones de ingresos y la posición cíclica, y si en la ejecución se incurre en un desvío, automáticamente se ajusta a futuro (un mecanismo de compensación).

La experiencia suiza demuestra que una regla de gasto bien diseñada puede frenar el endeudamiento crónico sin socavar la inversión pública esencial. De hecho, lejos de perjudicar la economía, la estabilidad fiscal ha sido base de su crecimiento: tasas de interés bajas, confianza inversora y margen para estímulos en caso necesario. Suiza sirvió de modelo para otros países –Alemania copió en 2009 su “regla de oro” en la Ley Fundamental, y en 2012 la Unión Europea impulsó que sus miembros la incorporasen en el llamado Pacto Fiscal– aunque los resultados varían según el contexto. La lección aplicable a Cuba es que inscribir un principio fiscal simple en la ley máxima (la Constitución) puede anclar la disciplina desde el día uno de la democracia, evitando tentaciones de gasto excesivo en el fragor de la transición.

Chile: regla de balance estructural y fondos de estabilización

Chile, a menudo citado como un ejemplo de regla fiscal exitosa en el mundo en desarrollo, estableció una regla de balance estructural a inicios de los 2000 para aislar su presupuesto de las fluctuaciones económicas y de los precios de las exportaciones. En 2001, bajo el gobierno del presidente Ricardo Lagos, Chile adoptó formalmente una meta de superávit fiscal estructural de 1% del PIB anual. Esto implicaba que el gasto público anual se fijaría para asegurar un excedente del 1% del PIB, asumiendo un precio del cobre de mediano plazo y el PIB en su nivel tendencial. Años más tarde, la meta se redujo a 0% del PIB (balance estructural neutro), manteniendo el mismo enfoque técnicamente riguroso.

La regla chilena tuvo un impacto positivo. Durante 14 años consecutivos, Chile registró superávits fiscales, acumulando ahorros significativos. La disciplina fiscal redujo la deuda pública bruta del 45–50% del PIB a inicios de los 90 al 13% en 2003. Chile pasó de ser un país endeudado a convertirse en acreedor neto, ahorrando los ingresos extraordinarios del cobre en fondos soberanos. Durante la crisis global de 2008-09, Chile pudo permitirse un fuerte estímulo fiscal financiado con esos ahorros sin poner en riesgo la sostenibilidad, ejemplificando el éxito de una política fiscal contracíclica institucionalizada. Estudios del BID destacan que durante el boom del cobre la regla permitió ahorrar cuantiosos recursos, generando superávits efectivos de hasta 7,7% del PIB y fortaleciendo la posición financiera del Estado.

El éxito chileno se atribuye a factores institucionales clave. Se estableció un Consejo Fiscal Asesor de expertos independientes para estimar el precio tendencial del cobre y el PIB potencial, protegiendo los cálculos estructurales de presiones políticas. La alta transparencia se logró a través de la publicación anual del cálculo del balance estructural y explicaciones para las desviaciones de la meta, lo que facilita el control ciudadano y de los mercados. La regla tenía flexibilidad para eventos extremos, como se vio en la crisis de 2009 y el terremoto de 2010, con planes para volver a la meta posteriormente. Chile ajustó sus metas numéricas a lo largo del tiempo, pero mantuvo el marco de responsabilidad fiscal. La continuidad de la regla por cinco gobiernos distintos demuestra el consenso político duradero en torno a la prudencia fiscal.

Para Cuba, el modelo chileno sugiere la utilidad de una regla que incorpore la medida del balance fiscal “estructural” o cíclicamente ajustado, especialmente si la economía cubana futura depende de exportaciones volátiles (p. ej., níquel, turismo) o sufre ciclos de producción al normalizarse. Esto permitiría ahorrar en los “años gordos” para gastar en los “años flacos”, evitando el vaivén caótico de políticas fiscales pro-cíclicas que exacerben las crisis. Asimismo, resalta la importancia de crear instituciones técnicas autónomas (consejos fiscales) para respaldar la regla – un punto al que volveremos en las recomendaciones.

Suecia: techos de gasto y metas de superávit para la consolidación fiscal

Suecia, un país escandinavo, enfrentó una severa crisis fiscal y bancaria a principios de los 90. A pesar de tener uno de los Estados de bienestar más amplios del mundo, Suecia implementó un ajuste estructural y reglas fiscales estrictas entre 1994 y 1997, transformando sus finanzas públicas.

A partir de 1997, el Parlamento sueco comenzó a aprobar presupuestos con un horizonte de tres años, estableciendo límites máximos de gasto nominal para el sector central. Estos techos de gasto no podían rebasarse, lo que obligaba a priorizar y reasignar partidas en caso de imprevistos. En el año 2000, se impuso la meta de superávit del 1% del PIB en promedio a lo largo del ciclo económico. Esta regla de resultado estipula que el gobierno general (incluyendo provincias y municipios) debe tener, en promedio, un excedente equivalente al 1% del PIB, permitiendo déficits moderados en recesiones que se compensan con superávits en la expansión. Para asegurar el cumplimiento a nivel descentralizado, a los municipios y regiones se les exigió presupuesto equilibrado anual (sin déficit).

Los efectos fueron notables: Suecia pasó de déficits superiores al 10% del PIB en 1992-93 a registros de superávit todos los años entre 2000 y 2013, con un excedente promedio cercano al 1% del PIB, corrigiendo así los déficits crónicos de 4,5% del PIB de inicios de los 90. El gobierno redujo el peso del gasto público del 65% a, aproximadamente el 50% del PIB, lo que además permitió bajar drásticamente impuestos distorsionantes (el impuesto corporativo cayó de 52% a 22%, por ejemplo) impulsando el crecimiento privado. La deuda pública sueca, que rondaba 73% del PIB en 1996, descendió persistentemente hasta cerca de 38% en 2012, menos de la mitad en 15 años. Esta consolidación fiscal fortaleció la credibilidad internacional de Suecia y la preparó para enfrentar shocks: incluso en 2009, cuando el PIB cayó por la Gran Recesión y hubo un leve déficit, el endeudamiento volvió a la senda descendente poco después.

El éxito de Suecia se atribuye a la combinación de reglas claras, voluntad política y reformas estructurales. Los techos de gasto anuales impusieron disciplina inmediata, mientras que la meta de superávit a medio plazo garantizó una disciplina a largo plazo. En 2007, Suecia creó un Consejo Fiscal independiente para evaluar la política fiscal del gobierno y las proyecciones económicas, lo que evitó desviaciones y desincentivó a los gobiernos de abandonar las reglas. Las reglas suecas estaban respaldadas por un amplio consenso tras la crisis de los 90, con socialdemócratas y conservadores de acuerdo en evitar déficits descontrolados que amenacen el Estado de bienestar. A pesar de reducir su meta de superávit estructural a 0,33% del PIB debido a su baja deuda, Suecia mantiene su marco de responsabilidad fiscal.

Para Cuba, la experiencia de Suecia sugiere que las reglas de gasto directo (límites al crecimiento del gasto) pueden ser muy efectivas para frenar el “despilfarro” y reducir un sector público sobredimensionado. Al fijar un tope explícito, se fuerza al Estado a reevaluar programas, eliminar gastos ineficientes y ganar espacio para prioridades sin incrementar el total. También muestra la utilidad de complementar la regla de gasto con una meta de balance (superávit o equilibrio) que sirva de señal adicional de solvencia y permita absorber deuda en casos necesarios. Por último, Suecia evidencia la importancia de instituciones de vigilancia fiscal que den seguimiento independiente – algo crucial en un país como Cuba, donde la confianza en las cifras oficiales tendrá que construirse gradualmente.

Otras experiencias relevantes: deuda pública y control institucional

Además de los casos anteriores, hay otras experiencias que vale la pena mencionar brevemente por sus enseñanzas. Alemania, por ejemplo, consagró en 2009 su propio “freno de deuda” (Schuldenbremse) en la Constitución, prohibiendo déficits estructurales mayores a 0,35% del PIB para el gobierno federal (y 0% para los estados) salvo emergencias. La Unión Europea impuso en el Tratado de Maastricht límites de 3% del PIB al déficit y 60% al ratio deuda/PIB para sus miembros, y más recientemente el Pacto Fiscal Europeo exige reglas nacionales que mantengan un balance estructural cercano a cero. Si bien no todos han cumplido esas metas al pie de la letra, estos parámetros sirven de referencia y han motivado ajustes en muchos países.

Tras la caída del comunismo, Polonia introdujo en 1997 una cláusula constitucional que limitaba la deuda pública al 60% del PIB, con salvaguardas legales para corregirla cuando superara el 50% y el 55%. Esta medida preventiva se tomó cuando la deuda era menor a la mitad del PIB. Polonia nunca ha sobrepasado este límite, ni siquiera durante la crisis de 2008-09. Gracias a esto y a otras reformas, entró a la UE con finanzas saneadas. El caso polaco demuestra que los techos de endeudamiento en la ley suprema pueden evitar excesos, pero también plantea desafíos, como la definición contable de la deuda y la falta de cláusulas de escape claras. A pesar de esto, la evidencia comparada sugiere que países con reglas fiscales bien arraigadas tienden a tener deudas más bajas. En 2019, economías con reglas constitucionales (Alemania, Polonia, Eslovaquia, etc.) mantenían deudas por debajo del promedio de la UE, lo que indica su eficacia.

Los mecanismos de control y cumplimiento son cruciales para la efectividad de las reglas fiscales. Consejos Fiscales independientes, como los de Suecia, Chile y el Reino Unido, analizan objetivamente la política fiscal y alertan sobre violaciones. Las reglas se consagran legalmente, como en Suiza y Polonia, donde tienen rango constitucional, o en Chile y Suecia, donde están establecidas por leyes y prácticas difíciles de revertir. La credibilidad es clave: los gobiernos deben demostrar compromiso incluso cuando resulta políticamente incómodo, de lo contrario los mercados y ciudadanos no confiarán. Algunas jurisdicciones prevén sanciones o “corsés” automáticos, como las multas de la Unión Europea a los países que exceden déficit o los recortes automáticos de gasto en ciertos estados de EE.UU.

En síntesis, las mejores prácticas internacionales combinan: una base jurídica sólida (idealmente constitucional o leyes orgánicas) para las reglas fiscales, métricas claras de gasto/deficit/deuda que guíen el presupuesto, flexibilidad limitada para afrontar crisis (con escapatorias definidas y requerimiento de compensación posterior), y vigilancia independiente y transparente. Con estos elementos, los países han logrado hacer de la disciplina fiscal una política de Estado, inmune a los vaivenes electorales. Esta es la dirección hacia la cual debería mirar Cuba al diseñar su propio marco fiscal en la transición.

Conclusiones

La implementación de reglas fiscales en Cuba durante la transición democrática debe adaptarse a su realidad económica y política. Esto implica crear instituciones técnicas autónomas, establecer reglas de gasto directo y priorizar el gasto en inversión y servicios sociales. Además, debe apostarse por medidas para un nuevo gobierno democrático, incluyendo la incorporación de principios fiscales en la Constitución, la aprobación de una Ley de Responsabilidad Fiscal y el fortalecimiento de la capacidad técnica.

La transición cubana requiere un cambio radical en su cultura fiscal. Pasar de la opacidad y el despilfarro a la responsabilidad, transparencia y límites claros es un reto, pero es esencial para evitar una crisis mayor. Los casos de Suiza, Chile, Suecia, Polonia y otros demuestran que es posible manejar las finanzas públicas con reglas bien pensadas, incluso en democracias consolidadas y en países que salen de periodos difíciles.

Cuba debe diseñar reglas adecuadas al contexto, combinando reglas de gasto, de saldo estructural y de deuda con instituciones fuertes que las hagan cumplir. Esto encauzará su economía hacia la estabilidad y el crecimiento, evitando la insolvencia. Unas finanzas saneadas darán a la naciente democracia cubana el margen de maniobra para atender las urgentes demandas sociales sin hipotecar el futuro, cumpliendo así la promesa de un cambio de modelo con prosperidad y justicia. En resumen, “no gastar más de lo que se tiene” debe convertirse en el nuevo mantra fiscal de Cuba, una lección aprendida de la forma más dura, pero que allanará el camino hacia un futuro económico sostenible y libre de crisis.